杨道波李永军：公益法人董事薪酬控制研究

【摘要】公益法人的本质决定了对其董事薪酬实施控制的必要性。目前各国立法对董事薪酬的调整模式主要有三种类型：所有董事一律不得领取薪酬、可以获得相应报酬以及区分专兼职董事实施不同的薪酬政策。总的来看，董事领取合理报酬是董事薪酬立法的主要方向。合理薪酬的决定主体为公益法人权力机构，对于专职董事和兼职董事给予标准不同的薪酬，董事补偿并不必然受制于董事薪酬。
【关键词】公益法人；董事；薪酬；控制
【写作年份】2010年
　　尽管薪酬对于激励公益法人董事谨慎勤勉地为公益法人服务所具有的意义与营利法人的情形无法比拟，但薪酬对于日益专业化和职业化的公益法人之董事并非毫无激励价值。然而，对于公益法人董事薪酬实施不同程度的控制却成为现代公益立法的重要取向。从深层次上看，这一取向根源于公益法人之本质。公益法人作为非营利组织，其目的不同于营利组织——获取利润从而将之分配给其创立人、投资人乃至经营管理者。从法律及其实践上看，公益法人尽管为了满足公益目的之需要，可以在一定范围内赚取一定的利润，但这些利润应当和通过募捐、接受行政或者税收补贴得到的资财一样，不能分配给其创办人、行政主管、董事或其他员工等人员。因此，公益法人的资财利用必须以服务于公益法人之公益使命为中心，遵守“不分配盈余”原则，尽量避免或者减少非公益支出，以免减损公益法人服务公益之能力。而董事薪酬作为非公益支出的重要方面，遂成为各国公益立法对于非公益支出控制的重要内容之一。

　　一、公益法人董事薪酬控制模式考察

　　尽管薪酬控制是公益立法的重要内容，但目前各国法律对于公益法人董事薪酬控制的程度存在较大的差异。这主要分为三种模式：

　　第一种是立法上明示规定或者默示董事一律不得获取报酬，称为无报酬模式。譬如，《摩尔多瓦基金会法》第28条规定：“董事会成员履行他们的职责不收取报酬，……”[1]《捷克斯洛伐克公益法人法》第10条第五项规定：“公益法人的理事不得兼任同一公益法人的监事。理事和监事无权因执行职务而获取报酬。……”[2]《捷克斯洛伐克基金会法》第33条规定：“基金会不能把它的财富扩展给其创立者和其正式机构的成员，和（或）他们的亲戚，也不能给那些捐献过财富给基金会的法人正式机构的成员。”[3]《乌克兰慈善与慈善组织法》第17条规定：“委员会的主任不用支付薪金。……”[4]在印度，根据1982年的《印度信托基金会法案》，“托管人可以管理信托基金会的费用支出，但不允许使用信托基金来谋取个人私利。……公司管理人员或者托管人可以因管理工作而获得补偿，但不能获取报酬或分得利润。社团的财产由管理机构来管理，不能为其成员谋取个人利益”。[5]

　　第二种为立法明示或者默示规定董事可以获得相应报酬，称为有报酬模式。这一模式又可以分为两种情况：一种情况是法律没有明确限定董事薪酬数额，而是将这个问题授权给公益法人的权力机构、监督机构或者政府监管部门甚至董事会自己去酌定。《美国非营利法人示范法》第8.12条规定，除了章程或者章程细则另有规定之外，董事会可以确定董事的薪酬数额。《克罗地亚基金会和基金法案》（1995）第20条和第22条规定，基金会的主任有权利为其付出的工作获得报酬，并为他的支出获得补偿。基金管理机构、代表机构领取薪酬以及得到相应的奖励，必须以章程的明确规定为依据，而不能仅仅根据任何临时的决议来进行。在基金管理机构、代表机构任命之前，薪酬额度由内政部决定；在任命了管理机构和代表机构之后，则由此二机构决定，但也要得到内政部的批准。《匈牙利公益组织法》第19条规定，公益组织负责人薪酬的数额应当作为年度公益报告的一部分接受最高机关的审议。《爱沙尼亚财团法》第22条规定，在章程没有禁止性规定的情况下，财团法人可以根据理事的工作任务以及法人财务状况，向理事支付相应的报酬。其数额和程序由监事会决定。《芬兰财团法》第11条规定，除章程明确禁止外，财团机关的成员对于其付出的工作，可以获得合理的报酬，并接受监事的审核。此外，《俄罗斯非营利组织法》第29条尽管规定其最高管理机关成员不能因为履行职责而受领报酬，但其第32条第二款却间接承认其董事获取薪酬的权利。《立陶宛共和国社团组织法》第14条也以同样的方式承认董事可以获取相应的薪酬。另一种情况则是法律对于领取薪酬的董事的数量作出明确限定，《日本特定非营利活动促进法》第2条规定，特定非营利组织中领取报酬的负责人员不超过负责人员总数的三分之一。我国《基金会管理条例》第20、28条也规定，在基金会领取报酬的理事不得超过理事总人数的三分之一。基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。

　　第三种情形是法律规定董事原则上不领取任何薪酬，但专职人员除外，称为分别模式。例如，我国台湾地区“财团法人法草案”（行政院版）第14条规定：财团法人“董事与监察人均为无给职。但董事长未支领其他薪资、月退休金（俸）或月退职酬劳金者，不在此限”。[6]这里的专职人员仅对董事长开放，一般专职人员仍没有领取薪酬的权利。韩国《非营利机构成立与运作法案》第5条规定：“经有关部门批准，非营利机构可确定其全职人员的人数并给付报酬。”[7]我国《基金会管理条例》第23条第四款也规定：“监事和未在基金会担任专职工作的理事不得从基金会获取报酬。”

　　二、给付合理薪酬：公益法人董事薪酬控制模式的理性选择

　　从现实来看，董事不领取薪酬或者领取较低的薪酬而为公益法人提供服务，当然是最为经济又最有效率的法政策选择。这可以使公益法人集中自身之资财服务于公益之目的。然而，公益法人董事得到合理的报酬却具有诸多不容忽视的理由：一是从劳动经济学角度看，无论是专职还是兼职的董事，都要为公益法人付出相应的劳动，都会给公益法人带来相应的增益。如此，董事理应获得与其劳动相适应的薪资，以补偿其劳动力消耗。二是从民法理论看，董事为公益法人所做的工作，尽管在某种程度上满足了董事爱心奉献、追求自我实现等愿望，但从公平责任原则的角度看，董事不获取任何报酬无法实现利益天平的平衡。三是从公益法人内部治理职业化理论来看，目前公益法人已从原来的单靠志愿者的兼职工作逐渐走向管理的专业化和职业化，而这一目标需要专业化、职业化的专职管理人员和优秀的管理人员来实现。如果没有相应的薪酬保障，公益法人吸引专职管理人员和优秀管理人员的能力就大为减弱。职业管理人员的高尚是建立在其基本生活需求满足的基础之上的，无论何种理论，最终都要解决一个根本问题，即公益法人的激励问题。从治理的功能与价值来看，公益法人治理机制所要解决的问题不仅在于约束，还在于激励。由于公益法人并不具备营利性组织所具有的多元化激励方式，因而薪酬激励显得尤为重要。尽管有种种理由可以否定公益法人获取薪酬，但董事得到合理的薪酬对于公益法人经营管理水平和服务水平的提高所具有的意义也是不容否认的。因而，笔者更倾向于给予董事以合理的薪酬。

　　本文第一部分的考察已经表明，在当今大部分国家和地区有关董事薪酬的立法中，明示或者默示允许给予董事合理薪酬的国家占绝大多数，并成为晚近董事薪酬立法的重要发展趋势。就连曾经严格禁止管理人员因他们的职位而获得报酬的法国，“最近法院确定，只要既是理事又是一般职员的人数在理事会中所占的比例并非多数就是合法的”。[8]因此，给予董事合理薪酬的判断建立在综合平衡公益法人利益的基础上，法律对于董事薪酬的干预重点并不在于严格禁止给予致力于公益法人工作的董事任何薪酬，而在于对董事薪酬标准的合理性施以一定程度的控制。

　　公益法人董事薪酬过低，起不到应有的激励作用，无助于吸引具有不同技能和经济实力的人士参与到公益事业中来；而薪酬标准过高，则又会导致公共资财的流失，破坏社会公众对公益事业的热情、信任与支持。那么，什么样的薪酬标准才算是合理的标准呢？在理论上，笔者认为既能够使公益法人吸引到足够多的优秀管理人员，又不给公益法人自身带来过重的经济负担的薪酬标准是合理的标准，但从操作环节看，确定合理的薪酬标准必须靠特定时空下的消费水平、项目复杂程度、工作能力、公益法人承受能力以及法人文化等一系列参考因素来支持。然而立法上却鲜有明确规范董事报酬支付标准的实例，只有《克罗地亚基金会法》第22条规定：“给基金会机构的成员提供报酬、发放工资或者作出补偿不能够对基金会目标的实现造成很大的影响。”[9]这仅是从基金会承受力以及效果因素方面对董事报酬数量的确定提出了一个抽象的标准，而公益法人董事报酬标准的确定却更多地依靠公益法人或其设立人自身来酌定。根据美国基金会理事会的报告，确立董事和受托人薪酬标准至少应当考虑如下几个方面的因素：（1）理事被要求和实际发挥的作用；（2）理事履行职责所需要的技能水平或者经历的差异；（3）完成要求的职责任务实际花费的时间；（4）类似规模、类似类型的基金会理事的薪酬标准。[10]此外，该报告还明确指出了两种不合理报酬的确定方式：一是按照基金会资产和收入的比例来确定董事薪酬；二是按照专业服务机构的收费标准给提供专业服务的理事提供报酬。根据另一份报告，董事薪酬合理性标准的确立需要考量的因素有：（1）组织规模以及组织资财的预期增长速度；（2）成员数量、捐赠规模以及捐赠频度的增长情况；（3）董事阅历高低以及管理责任大小；（4）花费在组织事务上的时间；（5）组织复杂性程度；（6）个体职业补偿的独立性。[11]

　　上述标准基本上反映了美国基金会董事薪酬合理性确立的基本实践和总结，在美国私人基金会以及公共慈善机构董事及相关人员的薪酬标准的确定中也被广泛采用，对于其他国家公益法人董事薪酬标准的确定具有重要的示范和参考价值。比较来看，公益法人董事薪酬水平远比营利性组织董事薪酬水平要低得多。根据我国台湾地区学者官有恒对台湾地区社会福利基金会高管薪酬水平的研究，营利组织高管薪酬水平要高于社会福利组织薪酬水平16.7个百分点。[12]美国联邦和州法律尽管均允许公益法人给其董事相应的薪酬，但实际上近200年来，一直只有约1/4的基金会给予其董事部分或者全部薪酬，绝大部分董事的工作均是无偿的，而且这个薪酬水平与营利组织董事的薪酬水平相去甚远。

　　三、合理薪酬如何给付：公益法人董事薪酬控制的实现机制

　　在解决了公益法人董事合理薪酬给付及其确定问题之后，董事合理薪酬给付由谁决定、是否区分专兼职董事分别实施不同的给付标准以及董事薪酬与补偿之间的关系，遂成为董事薪酬控制实现机制的重要问题。

　　（一）公益法人权力机构是董事薪酬确定权主体

　　董事报酬标准的确立，在本质上应当属于公益法人自治范围内的事务，理应由其内部权力机构作出规定。在社团式公益法人中，一般由社员总会来决定；在财团法人中，一般由其主要权力机构来决定。一般来说，财团法人董事会在严格执行合法程序并接受相关机构的监督的情况下拥有决定权。如《克罗地亚基金会和基金法案》（1995）第20条和第22条、《匈牙利公益组织法》第19条、《芬兰财团法》第11条等均作出如此规定。但在爱沙尼亚，其财团法人董事薪酬决定权在监事会；而在印度尼西亚，财团法人董事薪酬决定权则在受托人。公益法人董事之薪酬由其内部机构决定之后，是否还要报经国家公益法人监管机构批准呢？《克罗地亚基金会法》第22条规定：“对基金会机构成员提供补偿和发放工资的一般规定，或者如果不是一般规定，而只是对该问题的单独决议都必须得到内政部的批准。”韩国《非营利机构成立与运作法案》第5条也指出：“经有关部门批准，非营利机构可确定其全职人员的人数并给付报酬。”

　　笔者认为，政府监管部门不应过多干预公益法人获取报酬的董事人数以及具体报酬标准，只要获取报酬的董事人数以及具体报酬标准符合财政税收政策和法律的规定，只要它向社会公开并接受社会大众的考验。在美国，公益法人董事报酬必须客观地体现在联邦国税局990-PF表格中，并以适当的方式向社会公开。只有当领薪董事的人数或报酬标准不合理的情况下，才接受财政税务部门的干预。自1969年起，美国对薪酬不合理的私人基金会已经通过征收消费税的方式实施处罚；1996年，美国国会通过“中间制裁法”，允许国税局对公共基金会施以同样的处罚。这种以财税法为规范标准的事后监督模式应是公益法人董事薪酬标准合理性监督的首要选择。在大陆法国家，即便是允许监管机构进行事前监督，也应以备案制取代审批制，以充分发挥法人自治功能，减少政府干预。在公益法人有权机构确立董事薪酬的程序上，美国基金会理事会也为我们提供了一套被广泛使用、非常有价值的指引。该理事会要求有权机构充分获取类似性质的公益法人类似职位的薪酬标准以及其他专业机构所做的有关薪酬调查；在决议时，应当同步记录好参加会议的人数和赞同的人数、参考的资料及其获取的方式、报酬的标准以及批准的日期等；还要求获取报酬的董事没有参与有权机构对于董事报酬标准的表决程序。如果有权机构严格按照这一被称为“可反驳的推定”程序操作，所确定的报酬就推定为是合理的，联邦国税局或者其他人对此如有异议，则应承担举证责任。相对来说，大陆法系国家尽管已经普遍确立起董事薪酬标准的决定程序和方式，但这与一贯注重程序正义的英美国家还有较大的差距。这也是大陆法系国家今后立法中应充分注意的一点。

　　（二）对专职董事和兼职董事应分别给予不同的薪酬

　　在理论上，无论是专职董事还是兼职董事，只要为公益法人工作，奉献了时间和精力，都应当获得相应的薪酬。对于参加到公益法人经营管理的董事而言，绝大部分都是将这份工作视为其公共服务的延伸，视为实现自身人生信念与人生价值的重要舞台。特别是那些兼职董事，如果他们已从别处领取薪金、退休金以及其他酬劳金，其生活已能得到满足，如再从公益法人领取薪水，则不无重受薪水之嫌，而且可能还会减损公益法人之公益服务能力。因而，立法有必要区分专职董事和兼职董事，对其薪酬是否给予、给予额度施以不同的政策。前述韩国《非营利机构成立与运作法案》第5条、我国台湾地区“财团法人法草案”（行政院版）第14条、我国《基金会管理条例》第23条第四款，都体现了这种法政策取向。

　　那些在立法中没有明确区分专职董事和兼职董事的国家，在其实际操作中，对于这两类人员也分别给予不同的待遇。兼职董事要么属于无给职，要么领取较低水平的薪酬。有些国家在立法中限定董事会中领薪董事之比例，实则是对专业董事数量的限制，其意在于控制整体董事薪酬的开支，并鼓励志愿人员参与公益法人事业。至于这个比例到底应在一个什么水平上，则取决于这个国家公益事业整体的发展水平、人们公益意识水平以及同一经济发展水平和国家对于公益法人的态度等多种因素，各个国家以及同一国家不同的发展阶段存在一定的差异。我国和日本的比例均确定为理事会或者负责人员总数的1/3。这个比例在一定程度上反映了现代国家对于领薪董事人员数量实施控制的基本态度，对于其他国家的公益立法具有一定的示范意义。

　　（三）董事领取合理薪酬不影响董事补偿之获得

　　尽管董事是否可以获取薪酬以及获取多少才算合理存在较大分歧，但当今绝大多数国家的立法均确认了董事因履行其职责所需必要的开支可以得到相应的补偿。例如，《乌克兰慈善与慈善组织法》第17条、《摩尔多瓦基金会法》第28条、《捷克斯洛伐克公益法人法》第10条第五项等均不允许向理事会成员支付薪金，但允许公益法人决定给予董事履职费用以补偿。另外，《德国民法典》第670条、《波兰公益活动及志愿制度法》（2003年4月）第45条、《美国非营利法人示范法》第8.5条、《克罗地亚基金会和基金法案》第20条、《日本公益法人指南》第33条、《爱沙尼亚非营利社团法》第28条、《爱沙尼亚财团法》第22条等也赋予董事因履行职责请求补偿的权利。因此，董事薪酬问题与董事因履行其职责是否可以获得补偿的问题在法政策上的取向并不完全相同，后者并不受制于前者。董事投身于公益事业，可以有种种理由不获取薪酬；但为了法人利益履行法人职责而自掏腰包支出费用，如不能获得相应的补偿，对董事来讲未免过于苛刻。根据目前大部分国家和地区法律的规定，董事因履行职责而支出的费用，可以获得补偿。

　　但董事补偿在立法上属于可选择的规范，这种补偿并不具有强制适用性，公益法人完全可以通过章程的禁止性规定来排除董事这一权利。因而，董事获取补偿的权利比较脆弱，能否获得补偿取决于法人章程的规定。与董事薪酬立法相比，董事补偿立法具有更大的弹性空间。在美国标准公司法上，董事履职费用补偿，迥然不同于“抗辩费用”的补偿权，它实际上属于任意补偿的范畴。各国对于公益法人董事补偿的立法体现了对公司董事补偿立法基本定位的延续和借鉴。对于董事补偿的决定机构、补偿标准与程序等问题，绝大多数国家亦均允许公益法人在章程中作出合理、便捷的制度安排，相对于董事薪酬立法，此种立法体现了公益法人更高程度的自治性。