摘要:监管制度是慈善信托健康运行的关键环节，原因在于慈善信托的公益性本质要求其受益人具有不特定性，不能像商事信托的受益人那样及时有效地对信托运行进行监督。在英国，慈善信托监管制度的发展演进经历了慈善用益时期之道德约束、慈善信托产生和发展时期之法律规制、慈善信托变革时期之法律改革、慈善信托法成文化时期之进一步完善等几个时期。当前，英国的慈善信托监管制度具有如下特色:完备的慈善信托监管主体体系、明确的慈善信托受托人信义义务内容、规范的慈善信托监管范围。为了健全和完善慈善信托监管制度，我们应该结合现实需求，充分借鉴英国的经验，尽快建立完备的慈善信托监管主体体系，从立法上明确慈善信托受托人信义义务内容，进一步规范慈善信托监管范围。

关键词:英国慈善法;慈善信托;慈善信托受托人;慈善信托;监管制度

中图分类号:D922.282文献标识码:A文章编号:0257－0246(2019)10－0207－10

一、英国慈善信托监管制度的发展演进

1.慈善用益时期之道德约束

早期英国法中出现的用益制度被普遍地认为是英国信托制度的雏形。由于用益产生以后经常作为一种有效机制来处理慈善事务，因此，慈善用益成为中世纪笃信基督教的大多数英国人满足虔诚的宗教信仰、获得心灵救赎的主要途径。在慈善用益时期，由于用益制度出现的最主要动因是规避当时的相关法律制度，很多情况下受托人只是充当人头而消极地持有财产。因此，这个时期的慈善用益只是人们为了规避当时阻止向教会捐赠土地的相关法律而采取的，既不违反国王颁布的法令又能达到让教会最终获益的慈善目的之变通方式。慈善信托受托人一般由委托人选择的自己信任的亲戚朋友或宗教组织担任。能够对受托人是否圆满完成被委托的事项形成约束的只是道义上的责任和义务。受托人完全拥有财产所有人的权利，他基本上是根据个人的意愿来决定是否履行协议，将被委托管理的财产或者相应收益转交给受益人，委托人、受益人抑或其他人，都无法在法律当中寻求到制约受托人的任何的方法或者手段。如果遇到受托人背信弃义的情况，委托人和受益人的利益通过普通法将无法得到有效的保护。

2.慈善信托产生和发展时期之法律规制

随着用益的影响力不断扩大，受托人背信弃义的情况时有发生，严重侵害了受益人和委托人的利益，受益人和委托人要求制约受托人并获得法律救济的呼声越来越高。针对用益这种设计所带来的一系列问题，英国政府在亨利八世时期通过了《1536年用益法》(StatuteofUses1536)。该法初衷是恢复国王在土地上的权力，增加封建赋税，加强普通法对用益的管辖，但该法并没有涵盖所有类型的用益，衡平法院保留了对积极用益和双重用益的管辖权。积极用益和双重用益经过不断发展演化形成了现代意义上的信托。因此，《1536年用益法》客观上促进了“用益”向“信托”的演变，是英国信托制度发展史上的重要转折点。伴随着“用益”向“信托”的演化，慈善信托逐步产生和发展起来。随着慈善信托的产生和发展，越来越多的有钱人开始通过选择慈善组织以信托的形式传递自己的仁爱之心。为了加强对慈善信托的法律规制，英国又出台了《1601年慈善用益法》(TheCharitableUseAct1601)，被称为英国慈善信托发展史上最重要的一部法律。该法的主要目的之一就是通过建立一个有效的慈善信托监管机制来避免慈善财产的滥用。该法不但在序言中通过列举慈善目的的方式为慈善划定大致的范围，而且第一次通过立法的形式创设了审查慈善财产滥用的程序。因此，《1601年慈善用益法》的颁布标志着慈善信托受托人的义务约束从单纯的道德层面上升到法律规制的高度。为了慈善信托受托人能正确履行自己的义务，到18世纪末期，英国开始注重加强国家层面的监管。1763年通过“调查慈善捐赠的活动”调查受托人的投机行为，开始了国家意义上对慈善的调查。同时，慈善捐赠的强制登记制度被建立，最早的慈善信托登记制度才出现在英国。1786年颁布的《慈善捐赠报告法》(ＲeturnsofCharitableDonationAct1786)是英国在国家层面上开始对慈善信托进行监管的重要标志，该法要求作为慈善信托受托人的教堂或牧师提供救济贫困的数据和资料。这说明慈善信托受托人报告慈善信托数据和资料的义务上升到国家法律的高度。

3.慈善信托监管之法律改革

进入19世纪，为了慈善信托能适应社会发展，伴随着法律制度改革，慈善信托进入变革时代。第一，布鲁姆委员会的建立加强了慈善信托的监管。进入19世纪后，慈善信托制度进入快速发展时期，不论在数量上、还是在规模上都有很大提升。为了防止慈善信托财产被滥用，以亨利·彼得·布鲁斯为代表的改革家们在社会底层人员教育专门委员会的基础上建立了布鲁斯委员会。布鲁斯委员会是英国内政部的附属机构，具有独立的财政权。布鲁斯委员会主要通过发放问卷和实地访问的形式对慈善信托进行调查。为了有效地监督受托人履行义务，促进慈善信托良性运转，布鲁斯委88888员会在报告中提出建立全国性的常设的慈善委员会的建议。第二，慈善委员会的设立加强了慈善信托监管的规范化、制度化。从慈善信托制度出现以来，受托人误用和滥用信托财产的情况就时有发生，特别到了19世纪，工业革命带来了英国经济的大发展，慈善信托受托人不履行信托义务，通过滥用受托人权力、采取欺诈手段占用或转移慈善信托财产的情况越来越频繁。虽然布鲁斯委员会早在1835年的报告中，建议建立一个专门从事慈善事务管理的全国性常设机构，但在长达近二十年的时间，该建议一直遭到议会中守旧派以及教会等方面的抵制。1852年和1853年发生的St.Cross医院以及Ｒochester教堂滥用慈善信托财产的丑闻，在当时引起了强烈的反响，同时成为全国性常设监管机构建立的重要转折点。为了消除慈善信托受托人违反信托义务、滥用信托财产带来的负面影响，《1853年慈善信托法》明确规定要建立慈善委员会，这标志着英国以慈善委员会为核心的慈善信托监管体制初步形成。《1860年慈善信托法》赋予慈善委员会管理慈善信托的权力，但该法同时规定慈善委员会不能管辖有关慈善组织司法管辖争议的案件。从慈善委员会建立之初，其法律地位和管辖权限就存在较大争议，这导致慈善监管职能发挥方面受到诸多的限制。

4.慈善信托法成文化时期监管之进一步完善

进入20世纪，随着《1906年公受托人法》《1925年受托人法》等一系列信托法律的出台，英国的信托制度取得了实质性的进展。20世纪60年代颁布的《1960年慈善法》，以及后来陆续颁布的《1961年受托人投资法》《1972年慈善受托人法》(TheCharitableTrusteeAct1972)、《1993年慈善法》《2000年受托人法》《2006年慈善法》等，使慈善信托的监管得到了进一步完善。《1960年慈善法》在慈善信托发展史上起到了承前启后的作用，有力地促进了慈善信托监管制度的完善。该法清理了大量不利于慈善信托发展的不合时宜的规则，并采纳“内森报告”建议，慈善委员会的监管权力得到进一步扩大，并主张为更好地发挥慈善委员会防止慈善信托财产滥用的监管作用，应建立相应的财务会计年报制度。为了完善慈善信托的受托人制度，《1972年慈善受托人法》(TheCharitableTrusteeAct1972)规定，慈善委员会可以授予慈善信托受托人法人资格证书。《1993年慈善法》进一步加强了慈善委员会对慈善信托的监管，其主要表现如下:其一，为了保障慈善信托财产的安全性，强调慈善组织受托人向慈善委员会提起法人化设立的申请;慈善委员会经过严格审查，可以授予设立证明。其二，进一步强化了慈善信托受托人资格的限制。《1993年慈善法》第72条规定，具有下列情形的人应当撤销慈善信托受托人资格:其已构成涉及不诚实或者欺诈的任何犯罪;其已被宣告破产或者其财产亦被扣押，并且没有被免除责任;其与债权人已达成和解或安排，或者向其债权人授予一项信托契据并且没有被免除责任;由于在其负有责任或有利害关系的，或因其行为而有所贡献或提供帮助的慈善组织的管理中的任何违法行为或不当管理，已被慈善委员会或高等法院罢免受托人资格;根据《1986年公司董事撤销资格法》《1989年公司(北爱尔兰)指令》和《1986年破产法》，没有资格担任董事。《2000年受托人法》规定了受托人的谨慎义务，作出了更严格的要求。《2006年慈善法》明确了慈善委员会作为管理慈善事务专门性机构的法律地位，进一步扩张了慈善委员会的监管权力。该法在明确慈善委员会变更慈善信托受托人权力的基础上，进一步增加了慈善委员会对受托人撤销资格的豁免、确定向慈善组织提供服务的受托人的薪酬问题、免除受托人违反信托或义务责任的权力等规定。因此，英国形成了以慈善委员会为主、多方主体辅助参与监管的具有英国特色的慈善信托监管体系。

二、英国慈善信托监管制度

英国慈善信托监管制度历经了慈善用益时期、慈善信托产生和发展时期、慈善信托变革时期、慈善信托法成文化时期的发展演进。当前，英国总体上形成了以慈善委员会为主、多方主体辅助参与监管的具有英国特色的慈善信托监管机制。

1.慈善信托监管主体

建立全国性的常设的专门监管机构———慈善委员会负责对慈善信托的监管是英国慈善信托监管制度的一大特色。应该说英国慈善信托监管制度是随着慈善委员会的建立并不断发展而逐步完善的。英国下议院于1853年8月通过的《1853年慈善信托法》(TheCharitableTrustsAct1853)，该法规定，要建立慈善委员会，作为一个常设的、全国性的慈善信托监管机构。《1960年慈善法》赋予了慈善委员会准裁判职能，明确了慈善委员会的基本监管职责。随着《1993年慈善法》《2006年慈善法》《2011年慈善法》的相继出台，慈善委员会在慈善信托监管体系中的核心地位得到确立和巩固。慈善委员会不仅在慈善信托监管体系中处于核心地位，而且被赋予了非常特殊的独立地位，慈善委员会经费直接由英国政府划拨，每年直接向议会提交慈善事业年度报告，直接向英国议会负责。《2011年慈善法》规定，“除了在法律特别规定以及财政部对慈善委员会的经费进行行政控制的情形外，在行使其职能时，慈善委员会不受制于内阁成员或其他政府部门的指导与控制”。该规定最大限度地保证了慈善委员会的独立性，为其有效行使监管职能提供了法律保障。在人员组成方面，慈善委员会包括内阁部长所委任的主管慈善委员会的1人，以及由该内阁部长所委任的至少4个但不多于8个其他成员。在英国当前的监管体制中，除了专门的监管机构———慈善委员会之外，包括皇家检察总长、高等法院、遗嘱事务署、国内税务署、郡议会在内的其他机构，从不同方面辅助行使一定的慈善信托监管权力。高等法院主要行使慈善信托监管中的司法救济权，如受托人对慈善委员会作出的决定不服时，可以直接向高等法院申诉。皇家检察总长的监管权主要体现为司法救济权。遗嘱事务署的监管权主要体现为涉及依遗嘱方式设立的慈善信托的受托人监管。国内税务署的监管权主要体现为慈善信托税收豁免资格的决定权。郡议会的监管权主要体现为对慈善信托受托人履职情况进行评价并提出相应建议，以及对其辖区内的慈善信托项目进行评估。上述规定，完善了以慈善委员会为专门监管机构、其他机构相配合的监管体系。既增加了慈善信托受托人监管立法的可操作性，同时为监管机构之间的分工协作奠定了基础，增强了监管的实效性。

2.慈善信托监管范围

英国对慈善信托规定了严格的监管制度，主要目的是为了防止慈善信托运行过程中出现不利于实现慈善信托公益性的情况。对慈善信托的监管在准入、运行、终止等阶段应该加强规制。慈善信托监管范围主要包括:准入监管;税收监管;运行监管;变更监管;力求近似原则适用监管。

(1)慈善信托的准入监管

对慈善信托的准入监管主要体现为关于慈善信托设立登记的法律规定。在英国慈善信托制度发展进程中，由于慈善信托的公益性，相对于一般信托而言，慈善信托要求更严格的准入条件。英国《1960年慈善法》颁布后，慈善委员会被赋予了慈善组织的审批权，慈善信托设立必须接受慈善委员会的严格审查，并履行登记程序。慈善委员会审查慈善信托成立的三个基准条件是:必须为了某种慈善目的而设立、必须符合公共利益要求以及慈善信托目的、必须具备绝对的公益性。慈善信托的慈善地位只有获得慈善委员会认可才能登记。如果对慈善委员会的决定有异议，慈善信托参与人可以向高等法院提出申诉。根据当前英国慈善法律制度，除了法律明确规定免于在慈善委员会登记的慈善信托外，设立慈善信托必须在慈善委员会进行符合慈善公益性的审查，并对符合成立基准条件的慈善信托给予登记注册。

(2)慈善信托的税收监管

在英国，慈善信托享有很多税收优惠。慈善信托依据《1799年所得税法》(theIncomeTaxAct1799)和“帕姆塞尔案”的判决获得免税资格。慈善信托的税收优惠由2005年合并成立的英国最高税务和关税署与慈善委员会根据各自享有的监管权力配合完成的。慈善信托享有税收优惠资格必须通过慈善委员会的慈善目的审查，就是说慈善信托必须是纯粹出于慈善目的或主要为慈善目的。英国慈善信托税收优惠主要包括给予慈善信托本身和慈善信托委托人的税收优惠。慈善信托委托人为企业时，企业有权依据相关税收法规，在不超过其应税所得额的前提下，申请将其捐赠给慈善信托的全部款项从其应税所得额中扣除。个人作为慈善信托委托人时，个人有权依据相关税收法规，申请自己向慈善信托捐赠的款项按照较低的基础税率纳税。对于捐赠人而言，若其收入税基较高，则可以获得较高税基与捐款数额税基差额的税收减免，例如捐款人收入水平较高，税基比例为40%，其捐款10000英镑则只需按照基础税基22%进行缴税，即2200英镑，若不进行捐赠则需缴纳4000英镑所得税，即捐款人获得了1800英镑的税收减免。除了对慈善信托委托人给予的税收优惠外，慈善信托本身在运行过程中也享有广泛的税收优惠。慈善信托作为一种特殊类型的慈善组织，在运作过程中获得的各种收入，包括现金、利息、不动产、版权和捐赠物品等，都可以享受所得税免税优惠，如果已经扣缴过税，还可以由慈善信托受托人提出申请要求退税。《收入和资本利得税法》第505条强调“以慈善为唯一目的”成立的慈善信托，从任何个人或公司取得的大多数形式的收入可以免税。《增值税法》明确指出，凡是满足慈善是其唯一目的的慈善组织(包含慈善信托)，自有资产的资本利得全部免税，慈善信托开展的非商业活动可以获得相应的增值税退税。

(3)慈善信托的运行监管

慈善信托的运行监管主要通过监管主体行使调查权、财务监督权、建议权等途径来实现。首先，对慈善信托行使调查权主要通过对其日常运行情况进行调查来实现。根据《2011年慈善法》，慈善委员会可以为了一般或特别目的，随时对包括慈善信托在内的各种类型慈善组织进行询问。并且，慈善委员会还享有索要文件与搜索记录的权力以及要求慈善组织进行信息披露的权力等。与之相应的条件、程序、各方权利义务、标准以及法律后果等在法律中都做出了相应的规定。调查权的有效行使是保障慈善信托健康运行的必要条件，也是督促受托人切实履行义务的有效方式。对慈善信托日常运行的调查由慈善委员会直接行使，在必要的情况下，可以通过授权委托其他主体对慈善信托的运行进行调查。其次，对慈善信托的财务监督主要通过强制要求受托人保留会计记录、制备并提供慈善信托年度报告和年度账目的方式来实现。按照英国慈善法的要求，所有慈善机构都需保留会计记录，这些记录必须保留至少6年。会计记录必须足够详细、充分，以便于确定交易的数量和日期以及慈善机构的资产数目和责任性质。慈善委员会要求所有登记的慈善信托必须制备年度账目和受托人年度报告，而且要求总收入超过25000英镑的慈善信托受托人必须在财政年度结束之日起10个月内向慈善委员会提交年度账目和年度报告。最后，关于建议权的行使，主要是在慈善信托运行出现严重问题时。一般情况下，慈善信托受托人可以自行解决日常运行中的大部分问题，但出现非常严重问题(或疑似严重问题)的情况下，受托人应立即报告慈善委员会。根据《英国慈善委员会指引》，以下情况属于严重问题:慈善组织资金或资产的重大损失(如遭诈骗或盗窃);严重损害慈善组织工作、受益人或信誉，包括以下列事项为由提出的怀疑、指控或事件(虐待弱势受益人;与恐怖主义或任何“禁止”的组织有关，或由于恐怖主义活动而被指派的任何个人或实体;其他犯罪行为，如涉嫌利用慈善组织洗钱的行为)。当慈善信托被证实出现上述严重问题时，慈善委员会有权对受托人提出建议或决定采取妥善的应对措施来保护慈善信托。慈善信托受托人应根据慈善委员会的建议积极采取妥善有效措施来处理出现的严重问题。

(4)慈善信托的变更监管

在慈善信托关系中，受托人居于非常核心的地位，负责慈善信托的运行和管理，决定着慈善信托目的能否获得顺利实现。慈善信托的变更主要表现为受托人的变更。因此，英国相关法律非常重视慈善信托运行过程中对受托人的监管。在慈善信托运行过程中，如果客观上出现了受托人不适格的情形，如受托人破产或正在被清算、受托人丧失民事行为能力、受托人人数不符合要求等，或主观上受托人不履行受托人应尽的信托义务、滥用受托人权力、存在不当管理行为等，为了保护慈善信托，慈善委员会有权变更慈善信托受托人。《1993年慈善法》赋予了慈善委员会针对慈善信托受托人在信托管理中的不端行为或不当行为的调查权，并有权根据调查的情况，做出中止、解除受托人职务的决定。《2006年慈善法》，在赋予慈善委员会中止、解除受托人职务的权力的基础上，又赋予了指定新受托人的权力，并且慈善委员会还可以剥夺被中止或解除职务的受托人承担其他慈善职务的资格。

(5)慈善信托的力求近似原则适用监管

力求近似原则是英国慈善法中应用非常广泛的一个基本原则。力求近似原则的宗旨是在不违背慈善信托公益性的前提下，通过慈善信托承继的方式，达到促进社会公益慈善事业发展的最终目的。力求近似原则适用监管是挽救慈善信托、避免其偏离慈善宗旨的重要手段。力求近似原则在英国慈善法发展的历史中，从最初的判例法规则发展为目前非常成熟的成文法规定。力求近似原则的适用有利于慈善信托目的的延续，进而会有更多的财产用于慈善目的，因此，力求近似原则的适用范围伴随着成文法的发展，呈现逐步扩展的趋势。力求近似原则在判例法阶段仅适用于慈善信托最初慈善目的不可能实现或不切实际的情形。《1960年慈善法》在保留上面两种情形的基础上，将力求近似原则的适用扩展至最初慈善目的已经实现的情形，并对最初慈善目的不可能实现的情形进行了扩大性解释，列举了构成最初慈善目的不可能实现的五个条件。《1993年慈善法》在吸收《1960年慈善法》关于力求近似原则适用情形的基础上，进一步将力求近似原则的适用范围扩展为八种情形。力求近似原则的适用涉及“通常的慈善意图”的确定，以及严格的适用程序，因此，在早期主要由法院负责，而且相对比较严格。《2006年慈善法》不但赋予了慈善委员会共同行使力求近似原则的适用权力，还赋予了慈善委员会根据确立的近似慈善目的为慈善信托财产制定一个新管理方案的权力。《2011年慈善法》进一步强调，力求近似原则的适用必须符合最初捐赠的精神，必须确保相关慈善财产被用于与最初慈善目的尽可能近似的慈善目的，而且与最初慈善目的尽可能近似的慈善目的符合现行的经济社会环境。

3.英国慈善信托监管制度评述

经过了数百年的发展演进，英国建立起了由慈善委员会为主导的、其他监管主体辅助参与，以规范的慈善信托监管范围为内容的、切实有效的监管制度。英国慈善信托制度的不断完善和发展得益于其健全的慈善信托监管制度。作为慈善信托健康运行、实现慈善宗旨的关键环节，慈善信托监管制度成为英国慈善法体系中极具特色与创造性的法律制度。

(1)建立了完备的慈善信托监管主体体系

以慈善委员会作为全国的、常设性的、专门的监管机构，是英国慈善信托制度长期发展演进的结果，同时也是英国慈善信托监管制度的一大特色。经过长期的发展演进，目前英国已经建立起了以慈善委员会为专门监管机构，以皇家检察总长、高等法院、遗嘱事务署、国内税务署、郡议会在内的其他机构相配合的完备的慈善信托监管体系。完备的慈善信托监管体系为有效监管慈善信托提供了坚实的体制基础。

(2)规范了慈善信托的监管范围

根据英国慈善信托相关法律规定，慈善信托监管范围主要包括慈善信托的准入监管、税收监管、运行监管、变更监管、力求近似原则适用监管等内容。可以说贯穿了慈善信托产生、运行过程的始终。在英国，慈善信托准入监管相对比较宽松，慈善信托的运行过程监管更加严格。如慈善信托的税收监管主要是在严格审查税收资格的前提下，充分利用税收杠杆为慈善信托发展提供财税支持;慈善信托运行监管主要是通过行使调查权、建议权、财务监督权对慈善信托的日常运行情况、受托人履职情况进行有效监督;慈善信托受托人变更监管主要是在慈善信托运行过程中出现了受托人不适格的情况下，慈善委员会为了保护慈善信托而终止不适格的慈善信托受托人资格，并任命新的合适的受托人;力求近似原则适用监管是在慈善信托运行过程中，慈善委员会和法院为了挽救慈善信托、避免其偏离慈善宗旨而采取的一种重要手段。

三、英国慈善信托监管制度的启示

2016年3月16日通过的《慈善法》专章规定了慈善信托制度。《慈善法》在慈善信托制度上的创新规定有力地促进了慈善信托在我国的有效激活，根据中国慈善联合会每年发布的慈善信托报告显示，2016年成功备案了22单慈善信托产品;2017年成功备案了44单慈善信托产品;2018年成功备案了79单慈善信托产品。涉及教育、扶贫、儿童、扶老、环保等多个公益慈善领域，其中扶贫济困最受关注。但与英国慈善信托发展相比，我国的慈善信托在发展程度与规模上，还存在很大差距，特别是在慈善信托监管制度方面，还有很多亟待完善的地方。如前所述，英国不但是慈善信托制度的发源地，其慈善信托监管也已走在世界前列。英国相对比较完善的慈善信托监管制度，对健全和完善我国慈善信托监管制度有很多有益的启示。

1.尽快建立完备的慈善信托监管主体体系

我国的慈善信托监管主体规定主要体现在2001年《信托法》和2016年《慈善法》中。我国长期实行的是“归口登记、双重负责、分级管理”的监管模式，这种监管模式必然会涉及众多的管理机构，但是相关法律没有对众多管理机构给予明确的职责分工，监管很难有好的效果。2016年《慈善法》明确了民政部在慈善信托监管体系中的中心地位，与2001年《信托法》相比，是一大进步。

但是，作为国家重要的行政机关，慈善监管只是民政部门众多行政职能中的一小部分，相关人力物力严重不足，配套法律也不完善。在现实慈善信托运作过程中，由于缺乏关于以谁为主、工作中如何相互协调的法律规定，在现实慈善信托监管过程中，往往出现政出多门、相互推诿的局面。这样既不利于我国慈善信托制度的健康发展，更不利于慈善信托监管的有效落实。为了完善慈善信托监管主体体系，我们可以借鉴英国以慈善委员会为常设性的专门监管机构，皇家检察总长、高等法院、遗嘱事务署、国内税务署、郡议会等辅助参与的慈善信托监管主体体系。

(1)建立专门的慈善监管机构

慈善委员会作为常设的、全国性的专门机构，负责对慈善信托的监管，是英国慈善信托监管制度的一大特色。我国可以借鉴英国的成功经验，建立类似于慈善委员会的专门的慈善监管机构。结合我国现有的政体形式，一方面，我们可以在民政部的现有机制内设立专门的慈善监管机构，这种设立形式只涉及民政部门内部的机构调整，实施起来相对容易，但对现有监管体制突破力度不大，监管效果可能得不到有效保障;另一方面，我们也可以突破现有体制，在国务院内部设立慈善委员会，专门负责包括慈善信托在内的慈善组织的监管工作，这样可以有效解决当前体制下慈善信托监管人力物力不足的问题，进而有效保障慈善信托监管工作的落实。在地方政府或地方政府民政部门根据层级要求设立相应的专门机构具体负责相应区域内包括慈善信托在内的慈善组织的监管工作。

(2)建立专门慈善监管机构与其他慈善信托相关部门的监管协调机制

在英国现有的慈善信托监管主体体系中，除了慈善委员会作为常设的、全国性的专门机构外，皇家检察总长、高等法院、遗嘱事务署、国内税务署、郡议会等部门也在各自的职权范围内配合慈善委员会，参与慈善信托监管工作。在我国，慈善信托的设立、运行、终止等各个环节同样涉及财政、税收、银监等部门，因此，慈善信托要实现良性发展，同样离不开其他相关监管机构的配合。如慈善信托税收优惠政策的制定、税收优惠资格的审核、税收优惠的落实离不开财政、税务部门的配合;信托是一种特殊的财产管理制度和法律行为，同时又是一种金融制度，慈善信托作为信托的特殊形式，监管过程中离不开银监部门的参与;信托公司作为受托人或慈善组织与信托公司共同作为受托人的慈善信托，除了应在登记部门备案，还需要向银监部门报备;慈善信托事务管理方面的完善，离不开银监部门管理一般信托的经验。因此，尽快建立以专门的监管机构为中心，包括财政、税收、银监等相关部门协调配合的慈善信托监管主体体系，将有力地促进慈善信托监管制度的完善，提升慈善信托监管的实效性。

1.进一步完善和规范慈善信托监管范围

(1)关于慈善信托的准入监管

在我国慈善信托发展的过程中，准入监管经历了从严格到宽松的发展过程。2001年《信托法》中关于公益信托准入的规定，很大程度上借鉴了日本、韩国等大陆法系国家的相关规定，实行了比较严格的许可主义。公益信托没有经过公益事业管理机构的审批，不得以公益信托的名义进行活动。相对比较高的准入门槛是导致公益信托在《信托法》颁布后没有得到有效激活的重要原因之一。2016年《慈善法》很大程度上借鉴了英国慈善法的相关规定，首次从立法层面明确引入“慈善信托”的概念，并对慈善信托准入做出了不同于《信托法》的突破性制度安排。相对于2001年《信托法》中的事先审批许可制，2016年《慈善法》中慈善信托的设立采取的事后备案制，不但大大降低了慈善信托的准入门槛，而且体现了我国慈善信托监管理念的重大进步。为了进一步增强《慈善法》关于慈善信托准入规定的可操作性，民政部与银监会联合发布了《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》(民发［2016］151号)。应该说，我国关于慈善信托的准入监管一定程度上借鉴了英国慈善法的相关做法。但是，关于慈善信托的准入监管需要进一步完善。首先，应该进一步明确慈善信托备案的法律效力。关于慈善信托备案的法律效力，还缺乏比较权威的解释。2016年《慈善法》对于未经备案的慈善信托，没有简单地认定当然无效或非法，而是承认非备案慈善信托的法律效力，同时通过“不得享有税收优惠”给予适当限制。从立法目的上看，该规定是为了进一步放宽慈善信托的准入门槛，但根据现实需求以及我国慈善信托受托人限制，再结合税收优惠对慈善信托的重要性，该规定的实际意义不是很大，应该予以修订。为了更好地发挥备案制度对慈善信托的监管作用，应该把登记备案明确为慈善信托受托人的一项强制性法律义务。其次，应该强化慈善信托备案环节的实质性审查。英国慈善法非常重视慈善信托设立时的实质性审查，其实质审查主要围绕慈善信托设立的三个基本条件进行，主要目的是确保慈善信托的慈善性、公益性。因此，我们在借鉴英国慈善法实行事后备案制的同时应该加强对慈善信托公益性的实质性审查。最后，我们应该借鉴英国慈善信托制度的相关规定，在实行宽松准入制度的同时，进一步加强对慈善信托运作过程的监管，做到“宽准入”与“严监管”的有机结合。

(2)关于慈善信托的税收监管

我国关于慈善事业的税收优惠主要体现于《慈善法》《公益事业捐赠法》《个人所得税法》《企业所得税法》等相关法律法规中。税收优惠主要针对公益慈善捐赠行为，获得免税抵税资格的主要是慈善基金会、慈善总会、社会公益团体等慈善机构。针对慈善信托的税收优惠非常缺乏，仅在《慈善法》第44条有所涉及。另外，我国税务主管部门也没有对慈善信托的税收优惠作出专门性的规定。慈善信托税收优惠的缺失已经成为阻碍慈善信托进一步发展壮大的障碍。因此，为了充分发挥税收优惠对慈善信托的激励作用，我们应该借鉴英国慈善信托制度中税收监管方面的成熟规定，进一步健全慈善信托税收监管规定。第一，在《慈善法》《公益事业捐赠法》《个人所得税法》《企业所得税法》中，增加慈善信托税收优惠相关规定。为慈善信托税收优惠提供坚实的立法基础。第二，借鉴英国的经验，分别针对委托人、受托人、慈善信托本身制定税收优惠实施细则。如，进一步提高作为慈善捐赠人的委托人的税前扣除比例;进一步落实信托公司作为慈善信托受托人的税收优惠;将慈善信托本身的财产及各种收益依来源不同，分别给予相应的税收优惠。第三，在注重税收优惠对慈善信托激励作用的同时，还要加强税收政策对慈善信托的监管作用。如，强化慈善信托税收优惠资格的认定;严格慈善信托纳税申报制度;完善对慈善信托的税收稽查制度;设立慈善信托税收优惠滥用的处罚机制。

(3)关于慈善信托的运行监管

慈善信托的健康运行离不开切实有效的运行监管。长期以来，在我国慈善领域存在“重准入控制、轻过程监管”的弊端。由于缺乏必要的监督制约机制，导致慈善组织的公信力与社会公众的期望存在很大差距。就慈善信托的运行监管而言，我国现有的2001年《信托法》第67条与2016年《慈善法》第48条有所涉及。其中主要涉及慈善信托受托人在运行过程中的信义义务、信息披露义务等。这些规定主要依赖慈善信托受托人向委托人和相应监管机构自觉地履行，较少涉及监管机构的主动介入，导致慈善信托运行监管很难达到预期效果。因此，我们应该借鉴英国关于慈善信托运行监管的成功经验，通过监管主体行使调查权、财务监督权、建议权等途径来实现对慈善信托运行的有效监管。首先，在相关立法中明确规定慈善信托监管机关享有对慈善信托的调查权。可以具体规定慈善信托监管机关为了一般或特别目的，有对慈善信托进行询问、调取文件与记录的权力以及要求慈善信托披露信息的权力等。公信力是慈善组织获得公众信任的能力，而社会评价则是判断一个慈善组织有无公信力的直接证据。为了评估慈善信托的公信力，可以通过行使对慈善信托的调查权，梳理社会公众对慈善信托的评价，来作为评估慈善信托公信力的依据。其次，从立法上明确规定慈善信托监管机关享有对慈善信托的财务监督权。该权力可以通过强制要求慈善信托受托人保留会计记录、制备并提供慈善信托年度报告和年度账目的方式来实现。再次，从立法上明确规定慈善信托监管机关享有对慈善信托的建议权。当慈善信托出现类似财产遭受重大损失、严重损害慈善信托信誉等严重问题的情况下，赋予监管机关对受托人提出相应建议或决定采取妥善措施来保护慈善信托的权力。

(4)关于慈善信托的变更监管

在慈善信托运行过程中，如果出现了受托人不适格的情况，为保证慈善信托利益不受损害并能继续正常运行，必须变更不适格的受托人，即用适格的受托人代替不适格的受托人。关于慈善信托受托人的变更监管，2016年《慈善法》规定，慈善信托的受托人违反信托义务或者难以履行职责的，委托人可以变更受托人。该规定虽然充分尊重了委托人的意愿，但慈善信托不同于私益信托，公益性是慈善信托的本质要求。受托人出现不适格的情况，确实会对委托人的意愿造成损害，但更重要的是会对慈善信托的公益性造成损害。而且，把变更慈善信托受托人的权力赋予委托人，在实际执行过程中会面临很多不确定因素，如众多委托人设立慈善信托的情况、作为委托人的法人和其他组织破产或解散、作为委托人的自然人死亡或丧失民事行为能力等，以上这些情况的出现，都有可能导致慈善信托运行过程中不适格受托人不能变更的结果。为了完善我国慈善信托变更监管制度，我们应该借鉴英国关于慈善信托受托人变更的法律规定。首先，从立法上，明确把慈善信托受托人变更的权力赋予民政部门或有可能设立的专门慈善监管机构并制定相应的实施细则。其次，从立法上明确慈善信托受托人不适格的情况。

(5)关于力求近似原则适用监管

2016年《慈善法》关于慈善信托的规定中没有涉及力求近似原则。慈善信托力求近似原则监管，在2001年《信托法》第72条中进行了规定。该条内容过于简单、概括，再加上没有关于力求近似原则实施的相关规定，因此，可操作性较差。首先，从立法上，进一步扩大力求近似原则适用的范围。通过修订相关立法的形式，把“慈善信托自始不能实现”作为可以适用力求近似原则的情形。在我国慈善信托的不断完善和发展的过程中，一定会出现委托人为了某种慈善信托目的，向某些组织捐赠财产设立信托，但由于该组织被注销或终止，以及该组织不能完成该慈善信托等原因，导致“慈善信托自始不能实现”的情况。在这种情形下，如能通过力求近似原则的适用，把该慈善信托财产用于尽可能近似的慈善目的，这样既能使该慈善信托财产充分发挥慈善效用，又不违背委托人的慈善意图，最终有利于促进慈善事业的发展。其次，从立法上明确力求近似原则的批准机关，进一步增强其可操作性。当前，根据2001年《信托法》第72条的规定，我国公益事业管理机构是力求近似原则适用的批准机关。2001年《信托法》中规定的公益事业管理机构不明确、统一的机构，是依据公益目的分类进行划分的，至少涉及民政、教育、文化、科技、卫生、环保等部门，这种涉及多部门管理的情况，在实务中很难避免效率低下、相互扯皮的现象。力求近似原则的适用是一个具有极大弹性和灵活性的制度，需要由更专门、更专业的机构来完成。因此，结合我国慈善信托发展的实际需要，可以从立法上明确民政部门拥有力求近似原则适用的批准权，必要时可以赋予法院批准力求近似原则适用的权力，由法院从法律专业角度来配合民政部门决定是否批准适用力求近似原则。

责任编辑:朱志峰